第一篇第一章：事业单位概述

三、我国现行事业单位的基本概况

改革开放特别是建立社会主义市场经济体制改革以来，随着我国社会主义市场经济体制的逐步确立，公众对公共服务的数量和质量要求不断提高，并且呈现出多样化特点。与这一特点相适应，事业单位也在不断改革和发展。目前，事业单位仍然是我国提供科教文卫等公共服务的主要承担者。

据统计，全国各类事业单位的总数为140多万家，其中25％属于开发经营型，20％拥有行政管理职能，50％属于社会公益性，其他占5％，从业人员总数大约为3 000多万人，占全国从业人员总数的24．85％，事业单位主要集中分布在科研、设计、教育、文化、新闻及体育部门，其从业人数约占事业单位人员总数的43％。其中：教育系统机构31万多家，从业人员为1 368万人；农林牧水技术推广与服务系统机构28万多家，从业人员为321万人；医疗卫生系统机构lo万多家，从业人员为392万人。另外，文化系统机构5万多家，广播影视系统机构4万多家，科研设计(含勘探)系统从业人员为118万人，交通系统从业人员为104万人，新闻出版、城市公用、社会福利等系统也占有相当比例。事业单位拥有国有资产近3 000亿元，拥有全国人才总量的60％，拥有全国科研人员的70％，拥有全国教师、医生的95％，拥有国家财政预算开支的1／3。事业单位具有鲜明的中国特色，从业人员数量仅次于企业，是我国第二大社会组织，集中了我国大部分专业技术人才。事业单位已覆盖各个行业，在我国经济社会发展中占有重要的地位。

我国传统的事业单位是与传统的计划经济体制相适应的，在巩固国家政权，发展国民经济，繁荣社会主义文化，满足人民群众基本生活需求等方面作出过巨大贡献，并将继续发挥它独特的作用。改革开放以来我国的事业单位改革不断深入，初步确立了事业单位的法人地位，实行了首长负责制，建立了聘用合同制和多种形式的聘任制度，初步搞活了内部的分配体制，事业单位管理体制实现了重大转变。但大量的传统事业单位仍隶属于政府，是政府权力的衍生物，具有经费依靠国家财政、高度的社会福利取向、人员编制和机构设置行政化、典型的官办、官管、官养等特征。长此以往，随着社会主义市场经济体制的逐步建立和健全，与之相适应的事业单位管理体制改革表现出明显的滞后性和复杂性，并且日益暴露出许多突出的问题。并且一些事业单位实际上已经成为市场经济发展的阻碍，尤其是一些脱胎于行政机构的单位，成为事业单位后，很难从管理机构变成服务机构。具体表现为：

1．管理体制不顺，缺乏生机和活力。长期以来，事业单位被看成是政府行政部门的附属物，事业单位多由各级政府主办，许多行政职能延伸到事业单位，以事代政，混淆事权。同时，应属于事业单位的事务又拿到机关，政事合一，导致政事职责不分，职能交叉，机构重叠，关系不顺。与此同时，政府各部门对事业单位控制过死，管得过多过细，管理方式和手段单一，使事业单位缺乏生机和活力。政府包揽过多，从一定程度上抑制了社会、民间多渠道办事业。例如我国的科研事业单位主要由政府承办，企业对科技的投入只占国家全部科技投入的13.8％，而经济发达国家如美国和日本早已超过60％。

2．财政负担沉重，事业单位面临生存困境。财政包揽项目过多，对事业单位承担无限责任，导致财政负担沉重，中央和地方财政支出中事业费比例都有逐年增加的趋势。同时，事业单位本身支出范围过大，经费供给渠道有限，该由财政予以保障的却力度不足。加之历年物价上涨、人员超编和事业单位自身发展需要、财政对事业单位的支持强度逐年减少等因素，事业单位普遍存在经费紧张的困难。从事业单位的角度来看，财政供应资金大多被“人头”吃掉，事业单位只有“吃饭钱”没有“干活钱”，不少事业单位甚至连“吃饭钱”也难以为继，导致其目标和行为偏离事业发展的基本要求和规范，过分突出小群体利益，巧立名目乱收费的现象时有发生。

3．布局结构不合理，资源浪费严重，社会效益不高。由于部门分割、地区分割、行业分割、学科分割、军民分割，各自都力求形成“大而全”、“小而全”的封闭体系，事业单位布局分散、职能交叉、重复性设置、行政性垄断、市场分割等现象时有发生，人力、物力、财力和信息资源造成了极大浪费。各单位各行其是有余，政府统一组织协调不足，造成政出多门，效率不高。相对于事业单位所拥有的资源，它对社会的贡献不成比例。据统计，事业单位对中国GDP的贡献大概在5％～10％之间，2001年，科、教、文、卫四大行业只占5．1％，而事业单位就业人数占公共部门就业人数的34．4％、城市劳动力的10．6％、中国劳动力总量的3．5％。事业单位在内邵管理上普遍采用行政机关的管理模式，长期远离市场，缺少商业化资本运作和经营，经营管理不善，效率低下，不能积极有效地配合政府在公共服务事业上的部署，也就不能达到规模效应。

4．法制不完备，运行不规范。目前我国还缺乏适用于事业单位的专门法规。事业单位的设立虽然须由编制主管部门会同财政部门审批，但这种行政性审批，并不能代替依法登记。由于缺少事业单位的相关立法，事业单位的设立、归并、撤销主要取决于其行政主管部门的意愿甚至是长官意志，有相当大的随意性。事业单位的运行得不到法律的有效保障和监督。

5．事业单位社会化服务功能“缺位”。事业单位作为政府与市场之间的桥梁，应该为政府和社会进行双向服务，承担更多的社会责任，提供政府服务功能的拾遗补缺。但是现在大多数事业单位都定位为“准政府”，运行方式带有浓厚的行政色彩，不愿意面向社会寻求生存的空间，已经远远适应不了社会主义市场经济体制的要求，僵化的机制也严重地束缚着事业单位的发展。因此。必须树立一种更公正、更民主、更独立的公共行政观，建立与市场经济体制桐适应的新型事业单位，从而进一步推动解放和发展社会生产力。

另外，事业单位在组织形式、管理方式、人事制度等方面还在效仿行政机关，内部管理基本照搬党政机关的科层模式，行政化十分突出。同时，受中国独特的单位体制影响，事业单位也是一个“自给自足”的小社会，一般都承担着三种职能，即专业职能、政治职能和社会职能。因此，其专业职能并不突出，这也都成为事业单位存在的重要问题。