规划篇——十三五规划建议(上)

【会议链接】

党的十八届五中全会会议提出，到2020年全面建成小康社会，是我们党确定的“两个一百年”奋斗目标的第一个百年奋斗目标。“十三五”时期正是全面建成小康社会的决定性阶段，“十三五”规划必须紧紧围绕实现这个奋斗目标来制定。未来五年，在“四个全面”的战略布局之下，围绕创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，全面深化改革将继续扎实推进。

靓点一：建立最严格的水资源管理制度，建设节水型社会

【背景现状】

当前，我国面临水资源约束趋紧、用水方式依然粗放的现实。我国的人均水资源量为2100立方米，是世界平均水平的28%。全国年用水总量超过6000亿立方米，正常年份缺水500多亿立方米。未来随着经济社会快速发展，用水需求呈刚性增长，水资源面临的形势严峻。同时，水环境污染、水资源短缺和水生态损害等问题相互交织。

【规划建议】

《建议》强调，实行最严格的水资源管理制度，以水定产、以水定城，建设节水型社会。合理制定水价，编制合理节水规划。实施雨洪资源利用、再生水利用、海水淡化工程，建设国家地下水监测系统，开展地下水超采区综合治理。

【专家解读】

中国水科院水资源所所长王建华表示，将水资源可利用量、水环境容量作为今后国家产业发展、城市发展的刚性约束，并通过用水总量、用水效率、入河排污总量三条红线进行控制，推动我国经济社会发展方式的战略转型，这对于重塑我国人水和谐平衡关系，建立清洁集约生产、绿色适度消费的现代社会文明形态，具有十分重要的战略和现实意义。同时，释放出我国将更加突出水资源硬约束，推动人水和谐发展的信号。

靓点二：建立全国统一实时在线环境监测系统

【背景现状】

现行以块为主的地方环保管理体制，使一些地方重发展轻环保、干预环保监测监察执法，使环保责任难以落实，有法不依、执法不严、违法不究现象大量存在。

【规划建议】

《建议》提出：改革环境治理基础制度，建立覆盖所有固定污染源的企业排放许可制，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。建立全国统一的实时在线环境监控系统。健全环境信息公布制度。探索建立跨地区环保机构。开展环保督察巡视，严格环保执法。

【专家解读】

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文认为，通过这一改革，巩固属地的环境监管责任制度，形成企业主体责任、地方政府监管、上级部门监察相结合的环境保护监管监察新模式，既保障环境执法的效果，又遏制地方保护主义。

靓点三：实施新能源汽车推广计划

【背景现状】

新能源汽车产业快速发展的同时，仍面临诸多难题。主要有以下四方面：一是充电基础设施建设滞后;二是动力电池产业布局系统性不足。目前我国在动力电池产业领域缺乏龙头企业，系统工程和研发能力比较弱，在前沿技术和先进系统的开发方面储备不足。三是整车技术有待提升。目前我国新能源汽车的整车产品还存在技术开发不足，整车的品质，如操控性、可靠性，和国外的产品相比还有较大的差距，能耗水平还比较高。四是过分依赖补贴。目前我国的汽车市场规模庞大，全产业链发展的自然基础，但是能否实现全产业链的协调发展，其中政策的制定是系统的工程，没有补贴不行，补贴时间过长也不行。企业的当务之急是，实现核心技术的突破，降低成本，提高产品的安全性和可靠性，改变单纯依靠补贴的盈利模式。

【规划建议】

《建议》提出：推进交通运输低碳发展，实行公共交通优先，加强轨道交通建设，鼓励自行车等绿色出行。实施新能源汽车推广计划，提高电动车产业化水平。

【专家解读】

据中国国际贸易促进委员会汽车行业分会会长王侠介绍，从2009年国务院发布汽车产业振兴规划，首次提出发展新能源汽车战略，到2012年发布节能与新能源汽车产业发展规划，从财政部、科技部推出的节能和新能源车的示范推广工作，到后来一系列补贴和税费的优惠政策出台。从国家发改委就电动车企业生产管理经验向社会公开的征求意见，到电动汽车充电基础设施的发展指南，引发国内12个部委相继出台了20多项的政策，覆盖了社会的调节，市场的准入和消费环境等广泛领域。目前包括北京、上海、广州等地方政府也纷纷出台了多个扶持政策，其中广州实施新能源汽车不限购、不限行优惠政策，并对购买新能源车的用户进行补贴。2015年10月，北京宣布新能源汽车指标不进行摇号，直接向所有通过资格审核的申请人配置，上海浦东新区则恢复之前对个人购买新能源汽车的区政府补贴。

靓点四：设立绿色发展蓝图

【背景现状】

“十三五”规划建议明确提出坚持绿色富国、绿色惠民，推动形成绿色发展方式和生活方式，协同推进人民富裕、国家富强、中国美丽。绿色发展从国家战略层面要建立起支撑绿色发展的“三条红线”;着力发展支撑绿色发展的“三大经济”。

主要通过优化空间生产力布局和结构，来建立支撑绿色发展的“三条红线”。即国家生存保障红线、国家发展保障红线、国家生态保障红线。生存保障红线是绿色发展之基，主要通过划定农业空间，农业发展格局等手段来实现;发展保障红线是绿色发展之源，主要通过落实主体功能区规划，构建科学合理的城市化格局等手段来实现;生态保障红线是绿色发展之倚，主要通过划定生态空间保护红线，优化生态安全格局等手段来实现。

要通过重塑现有国民经济体系形态和结构，着力发展支撑绿色发展的“三大经济”，这就是循环经济、低碳经济和生态经济。我认为，要通过发展循环经济，建立起全面节约和高效利用资源型的经济体系;要通过发展低碳经济，建立起清洁低碳、安全高效，适应气候变化的经济体系;要通过发展生态经济，建立起环境污染零排放、人与自然和谐共处的经济体系。

【规划建议】

《建议》提出，“加快建设资源节约型、环境友好型社会，形成人与自然和谐发展现代化建设新格局，推进美丽中国建设”的绿色发展蓝图。支持绿色清洁生产，推进传统制造业绿色改造，推动建立绿色低碳循环发展产业体系，鼓励企业工艺技术装备更新改造。发展绿色金融，设立绿色发展基金。

从制度创新的角度看，主要有四大制度上的突破性创新：

一是明确提出了建立省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。近年国家陆续出台了“最严格环保法”、“最严格水治理”等多项措施，但在执行过程中，由于“环保部门权力太小”，无法有效执行法律法规。《建议》明确提出“建立覆盖所有固定污染源的企业排放许可制，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度”。这是第一次鲜明地提出来，主要是加强地方，尤其是市、县环境的监管，解决地方保护主义、准确获取环境数据等问题。

二是提出用能权、用水权、排污权、碳排放的初始分配制度。《建议》提出了用市场价格的手段，推动资源利用率提高，建立健全用能权、用水权、排污权、碳排放权初始分配制度，创新有偿使用、预算管理、投融资机制，培育和发展交易市场，推行合同能源管理和合同节水管理。这是要用市场价格的手段，让浪费资源、破坏环境的人付出代价，让绿色发展赢得效益、得到实惠。

三是实行能源和水资源消耗、建设用地等总量和强度双控行动。《建议》提出强化约束性指标管理，实行能源和水资源消耗、建设用地等总量和强度双控行动。实施全民节能行动计划，提高节能、节水、节地、节材、节矿标准，开展能效、水效领跑者引领行动。双控行动是一项硬措施，这项工作做好了，既能节约能源和水土资源，从源头上减少污染物排放，也能倒逼经济发展方式转变，提高我国经济发展绿色水平。

四是发展绿色金融，设立绿色发展基金。绿色发展需要金融结合，充分发挥金融支持绿色发展。金融部门把环境保护作为一项基本政策，在金融经营活动中注重对生态环境的保护以及环境污染的治理，通过对社会经济资源的引导，促进绿色发展。还要进一步明确“十三五”期间绿色金融改革重点任务，推动重点领域实现优先突破，如建设绿色银行、发展绿色债券、建立绿色基金等。

【专家解读】

国研中心资源与环境政策研究所副所长李佐军认为，绿色发展根本依靠制度。五中全会把“绿色”发展提到五大发展理念之一，提升到一个新的高度。《建议》提出了下一步绿色发展的具体措施。不过，在他看来，制度建设，包括体制机制改革是解决绿色发展，引导社会主体、政府和企业约束排放行为的根本措施。