2008年公务员考试《申论》教程
第一章、整体把握申论测试特点
第一节 什么是申论
一、 申论简介
“申论”一词，出自孔子所说的“申而论之”。从字面来理解，“申”为引申、申述，“论”为议论、论证，“申论”则指针对特定话题提出自己的观点，并展开论述。作为一种应试文体，申论最早出现于2000年中央、国家机关公务员录用考试之中。经过几年的实践，以及专家学者们的改进与完善，申论现已成为公务员录用考试的一门基本科目，日益受到人们的重视。从考试大纲规定及历年实际出题情况来看，申论考试为应试者提供了一系列反映特定国之根本问题的文字材料，要求考生仔细阅读这些材料，概括出它们反映的主要问题，并提出解决此问题的实际方案，最后再对自己的观点进行较详细的阐述和论证。申论是测试考生写作水平的一种方法，但与传统的作文考核有所不同。作文只是要求考生根据给定题目展开论述，侧重考核的是考生的文字功底。考生可以凭自己的主观好恶去立论选材，尽情张扬个性地放言宏论，因此，作文只能在一定程度上反映考生的写作水平，即“纸上谈兵”的能力，而无法全面体现考生的综合素质，尤其是解决实际问题的能力。申论则不仅限于对应试者阅读理解能力和文字表达能力进行考查，更侧重于考查应试者发现问题和解决问题的实际能力，具有较强的综合性和现实针对性，能让考生充分发挥自己各方面的潜能。作为一种专用于选拔录用公务员的应试文体，申论适当地借鉴了我国古代科举应试中“策论”的一些经验与做法，但在内容上比“策论”更具有现实针对性，在形式上比“策论”更加灵活多变。“策论”大多要求应试者就一些重大问题展开论述，即论证某项国家政策或对策的可行性与合理性，侧重于考查应试者解决问题的能力。申论则要求应试者从一大堆反映日常问题的现实材料中去发现问题并解决问题，全面考查应试者搜集和处理各类日常信息的素质与潜能，充分体现了信息时代的特征，也适应当今公务员实际工作的需要。
二、解读申论考试
“申论”考试是根据目前机关工作的需要，对考生的阅读能力、文字水平及分析、解决实际问题能力的一种综合考查方法。在最新公务员考试大纲中这样表述申论考试：“主要通过报考者对给定材料的分析、概括、提炼、加工，测查报考者解决实际问题的能力，以及阅读理解能力、综合分析能力、提出和解决问题能力和文字表达能力。全部为主观性试题，考试时限150分钟，满分100分。申论材料通常涉及某一个或某几个特定的社会问题或社会现象，要求报考者能够准确理解材料所反映的主要内容，全面分析问题所涉及的各个方面，并能在把握材料主旨和精神的基础上，形成并提出自己的观点、思路或解决方案，准确流畅地用文字形式表达出来。” 在市场经济条件下，公务人员更需要具有搜集、分析、概括、解决问题的能力，而通常情况下的写作考试基本上已形成了固定的模式，僵化而刻板，很难真实地体现考生的实际应对问题和解决问题的能力。申论的考试题材由此而生，是考核公务员综合素质的较优方案。 “申论”考试中的申论不同于其他论说，它不是仅凭主观好恶选材，随心所欲、畅所欲言的个性评论，而是要求准确把握住一定的客观事实即所给定的材料，做出必要的说明、申述，并在此基础上发表准确的见解，提出有效的措施，而后加以论证。它的功能，与社会交际中广泛使用的议论文有很大不同。它是根据公务员工作的实际需要，适当借鉴了我国古代“对策”（策论）的某些特点，专门用于公务员考试的一种应试文体。 在中国古代科举考试中，有一种八股文考试形式，要求就给定题目论证某项政策或对策，撰写论文，称为“策论”。申论和策论与传统的作文有些类似，但又有很大不同，在一定程度上比作文的难度要大得多。申论考试的内容、方法及其产生的测评功能，涵盖了作文和策论两种考试的基本测试内涵，在本书的以下章节会有详细的展开论述。
第二节 申论测试的性质、特点和测评要素
一、申论测试的性质
申论考试，是具有模拟公务员日常工作性质的能力测试。作为公务员，对社会生活的方方面面都应当有所认识和有所思考，并且具备较高的思想水平和较强的分析问题、解决问题的能力。因此，申论考试所提供的一般都是社会性较强的背景材料，让考生去进行分析和论述，从而测查考生处理公务员日常事务的潜能。申论考试，要求考生具有比较丰富的常识，但不会对某种专业知识特别倾斜。由于考生来自各个方面，所学专业很不相同，所以申论考试中让考生处理加工的材料大都具有普遍性,专业性不强。比如2000年考题，粗看所给材料，可能以为学法律专业的考生会占便宜，其实红星新村居民状告印刷总公司的事并不是从法律角度所能解决的问题。再比如2001年考题，看似医药卫生问题，其实问题的解答与医药卫生专业知识水平高低并无关系。申论考试的试题，对任何专业的考生都是公平的。申论考试所给的材料，可能涉及面很广，但试题具有较强的针对性、合理性，也就是说，问题的解决方案一般是具有可行性的。比如2000年试卷的问题，可以通过城市建设合理规划获得根本性解决，当然必要的补偿也应有所考虑。又如2001年试卷的PPA问题，是当时社会热点之一，但完全可以通过舆论的正确引导来化解百姓的不安心理。申论考试不会引导考生漫无边际地遐想，不管问题多么复杂，涉及面多么广，人们的见解多么莫衷一是，都是能够解决的。这样的命题思路，是由公务员录用考试性质决定的。
二、申论测试的目的
简单地说，申论测试的目的是为了国家选拔人才。公务员考试之所以设置申论测试科目，其目的就是希望通过这种方式，对应试人员的分析能力、概括能力、提炼能力、加工能力、阅读理解能力、综合分析能力、提出问题的能力和文字表达能力等多方面进行综合检测，考核其运用马克思主义哲学原理、邓小平理论、法律、行政管理等理论知识解决实际问题的能力，从而选拔出高素质的行政管理人才，充实公务员队伍。一般说来，公务员录用考试均会先有相关职位及要求，而后举行公开招考。为了对申论测试目的有一个感性的了解，我们在此列举部分国家机关公务员职位的录用条件：国务院法制办公室法制司的某个职位要求“起草、审核、修改法律草案、行政法规草案及其他政府的法规”；农业部发展办公厅信访处的某个职位要求“负责分管地区农民群众及农业系统职工来信来访工作、重要案件的调查研究；建立、整理、保管分管地区来信来访档案及本处行政后勤工作”；建设部人事教育司的某个职位要求“日常机关公文写作，机构、编制管理，行政管理体制及其职能设置研究”；国家保密局的某个职位要求“拟订、修订有关法规，收集信息，工作调研等”；国家认证认可监督管理委员会办公室的一个职位要求“政务信息与业务信息的收集、整理、办公自动化和网站管理”；中共中央宣传部的某个职位的资格条件为“中共党员，硕士研究生以上学历，熟悉党的基本理论，有独立研究能力和较强的文字能力，能熟练操作微机”；全国总工会的某个职位的资格条件为“本科以上学历，综合分析能力和文字能力强”。
三、申论命题的特点
申论这种应试文体出现已有８年的时间了，但是许多人仍对其不甚了解，因此在应试过程中感到有相当的难度。其实，申论并不难。只要熟悉申论命题的特点与发展趋势，并在考前做适量的针对性训练，绝大多数考生都是能够应付自如的。综合剖析考试大纲的要求和近几年的申论试题，笔者认为其命题具有以下明显的特点：1现实针对性强作为公务员录用考试特有的应试文体，申论充分反映了公务员实际工作的需要。公务员不需要进行文学创作，也用不着按一般文章套路洋洋洒洒地去写空话套话，但必须具备较强的文字表达能力。因为公务员的工作，与各式文字资料的阅读理解、提炼概括、综合分析是分不开的。为了能恰当地提出问题和解决问题，公务员在语言表达上必须做到准确、简明、生动，必须善于透彻、全面、清晰地说理，善于根据需要采用恰当的行文方式，否则就很难成为优秀的公务员。而“申论”的写作，避开了传统“作文”中那些未必适合于考查公务员潜能的因素，使必须考查的能力得到了突出。申论具有很强的现实针对性，这一方面增大了应试的难度，但是，另一方面也使得申论的命题具有相对固定的结构和答题方法，因此，考生能通过短时间的突击复习迅速提高成绩。只要在考前了解熟悉一下申论的命题特点和答题方法，应试时就能“照葫芦画瓢”，取得满意的成绩。申论的现实针对性强，表现在其着重考核的是应试者发现问题和解决问题的能力，而不是应试者阅读和写作的能力。因此，在应试过程中，考生不应去刻意追求文字的优美华丽，或立意的新奇独特，而应着眼于把问题讲清楚明白。申论的试题，与其说是写作题，不如说是问答题或论述题，只要观点明确，论证有力，即使语言朴实一些，也肯定能得高分的。2考查内容的广泛性作为选拔录用公务员的主要途径，录用考试一直侧重于考查应试者的综合素质和解决问题的能力，这一点在申论考试中也得到了充分体现。申论所给资料的范围极其广泛，内容涵盖了政治、经济、法律、教育等社会问题的诸多方面，从这个意义上说，考生再想像从前那样事先押题，对题目有充分的准备就很难了。因此，事先对考试的具体形式、内容结构等基本情况有所了解就显得尤为必要。需要说明的是，给定资料所反映的问题一般都应当已经有定论，主要立足于考查考生的分析和判断能力，只要分析判断无误，就不会得很低的分数。同样，要想得到很高的分数，难度也不小。还存在这样一种可能性，即给定的资料所反映的问题尚无定论或存在争议，让考生以自己的理解来进行判断和分析，并做出结论。但是，作为很严格的一种公务员录用考试，申论考试试题一般不会出现偏差。其主要表现在试题的表述标准明确，不论涉及哪方面的内容和观点基本上都无争议，让每个应试者均有话可说。因此，对于一些难以定论的问题，特别是一些争议激烈的前沿问题，一般不会考，考生在复习时没必要去涉及过多。3考核形式灵活多变申论答题由概括部分、方案部分、议论部分三部分组成。就文体而言，概括部分既可能属于记叙文、说明文、议论文中的某一种形式，也可能综合了多种文体形式，也可能是公文写作中的应用文写作。方案部分，则纯粹是应用文写作。议论部分就不必说了。因此，从这个意义上来说，申论既考查了普通文体的写作能力，也考查了公文写作能力，考试形式非常灵活，这样，就增添了考生的应试难度。4考查目标的确定性虽然，申论涉及的内容非常广泛，形式也灵活多变，但其考查目标却是相当明确的。申论主要考查考生阅读、分析、概括、解决问题的能力，体现在题目中主要是分析、概括两个方面，然后再在此基础上进行论述，这主要是考查考生的思辨能力。在应考时，考生要仔细阅读材料，理清其间的逻辑关系。对其中的复杂事件，要抓住主要问题；对尚有争议的事件，要分清各方意见。在抓住主要问题的基础上，考虑给出的条件、环境，结合社会现实，进行综合考虑，作出正确的判断，提出可行的解决方案，力争做到合情合法，切忌提出一些理想化的、超越现实的方案。同时，需要指出的是，在应考时不要把申论要求的三个部分割裂开来作答，而应当统筹考虑、前后衔接。概括的过程既是熟悉资料的过程，也是分析判断的过程;提出方案的过程既是解决问题的过程，也是进行思辨的过程。三部分应协调一致、相互配合且彼此印证。
四、申论考试的测评要素
作为能力测试，申论考试主要考查应试者的四种能力：对给定材料的阅读理解能力、综合分析能力、提出和解决问题的能力及语言表达能力。考试大纲指出：申论“主要测查应试者对给定资料的阅读理解能力、分析归纳概括能力、提出和解决问题能力，以及文字表达水平。”
第三节 申论测试的试卷结构和主要环节
一、试卷结构
申论考试的试卷有比较规范的结构：总体上分三大部分。首先提出“注意事项”，为考生答题提出重要的指导性建议；其次给定一组资料；然后提出“申论要求”，要求应试者在弄清给定资料的基础上完成若干题目。1注意事项部分(1)申论考试，与传统作文考试不同，是对分析驾驭材料能力与表达能力并重的考试。(2)作答时限：阅读材料40分钟，作答110分钟。(3)仔细阅读给定的材料，按照后面提出的申论要求依次作答。2资料部分给出约1500~4500字的材料，内容可能涉及政治、经济、法律、教育等社会现象的诸多方面,均是关乎国计民生问题的热点资料。3申论要求一般分为以下部分(1)请用150字的篇幅，概括出给定资料所反映的主要问题。(2)请用不超过300字的篇幅，提出给定材料所反映问题的解决方案。要有条理地说明，要体现针对性和可操作性。(3)就所给定资料反映的问题，用1200字左右的篇幅，自拟标题进行论述。要求中心明确，论述深刻，有说服力。
二、主要环节
申论测试的全部过程可归纳为审读材料、概括要点、提出对策、进行论证四个主要环节。1. 审读材料 这是申论考试的基础性环节。这个环节虽然不用文字在答卷上直接反映，却是完成其他三个环节的前提条件，而且在时序上居于首位，不容置后。因为只有认真地读懂、读通全部给定材料，才能把握材料所反映的主要问题，才能准确地概括出给定材料所反映的主要问题，完成第二个环节，也才能针对主要问题，就给定材料所涉及的范围和条件，提出切实可行的解决问题的对策和方案，完成第三个环节。最后，还要充分利用给定材料，抓住主要问题，全面阐明、论述本人对给定材料所反映的主要问题的看法以及解决问题的方案，完成第四个环节。 在本环节需注意的是：只有认真地读懂、读通全部给定材料，才能把握材料所反映的事件的性质，才能准确地概括出给定材料所反映的主要问题。2. 概括要点 这是承上启下的重要环节。它一方面是阅读环节的小结，另一方面，又影响提出的对策是否具有针对性，影响论证是否有扎实的理论基础。概括内容的关键，在于把握给定材料。有的材料较为复杂，问题纷呈，彼此交错；有的材料问题比较集中。前者，要分析出主要症结所在，后者，要具体问题具体分析。但不管哪一类材料，都要进行归纳、整理及分析、比较，阐明给定材料反映的主题或者主要内容、主要观点、主要问题等。3. 提出对策这是申论的关键环节，它是针对前面概括出的问题而言的。前面概括出几个方面或几个层次的问题，本部分就相应地提出几个方面或几个层次的对策方案。这部分重点考查应试者思维的开阔程度、探索创新意识、应变能力和解决问题的能力。它给应试者提供了充分发挥主观能动性的空间，应试者可根据各自的知识阅历，对同一问题各抒己见、见仁见智。需要注意的是，对策部分必须结合给定材料所涉及的范围和条件，才可能提出有针对性的切实可行的方案。4. 进行论证这部分内容要求应试者充分利用给定材料，扣紧主要问题，全面阐明、论证自己的见解和观点。它主要检测应试者的“理论思维”能力。 在申论测试的四个环节中，论证是前三个环节的理论升华，前面三个环节是论证的铺垫。论证环节所占字数最多，分值相对较高。能更全面、充分地展示考生的知识基础、理论水准、思维水平及文字表达能力等诸方面，因此，应试者需要浓墨重彩，将其发挥得淋漓尽致。
第四节 申论应试的“四大禁忌”
一、忌“偏”
忌“偏”，首先是忌思想偏激；其次是忌偏心，即心态不公正。此二“偏”根源在于考生生活中长期对事物和问题的习惯性思维和判断，以致答题时提出过激的观点和举措，或立场不公正，只代表问题的一方说话，不能客观公正看待事物和处理问题。
二、忌“离”
“离”一是指假设前提，脱离材料答题；二是指答题时前后主题相脱离。在部分考生申论考试中对第一题（概述主要问题或主要事实）和第二题（提出解决方案）的作答中尤为常见，特别是在提出方案时常有考生大列“如果有什么什么情况，就怎么怎么办”、“若这样不行，则就那样处之”之类的所谓措施，严重脱离材料中所蕴涵的既定要求，假设种种前提，看似考虑周全，实则未得要领。
三、忌“散”
“散”主要是指考生作答主题不明，内容繁杂，层次模糊不清，逻辑混乱，系统性不强。部分考生有效立足于整体思维谋篇布局，分析材料时分不清主次；概述问题不集中，陷入零散的材料中，抓不住要害；设计方案时，没有系统，层次不清，逻辑混乱；论证方案时，取小舍大，舍本逐末。整个作答前后杂乱，不能抓住既定主题。
四、忌“虚”
“虚”是指对主要问题的判断不透彻，不能抓住问题的根源，找出其症结所在。对问题概述模糊不清，所设计方案泛泛而谈，脱离实际，缺乏可操作性；论证用词华丽，冗杂不实。总之，整个作答游走于要害之外。第二章归纳考点训练应试能力
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